കേരളത്തിന്റെ വികസനം സംബന്ധിച്ച സമാന്തര മാതൃകകളെയും പരിമിതികളെയും ചർച്ച ചെയ്യുന്ന പഠനം. ഭരണസംസ്കാരത്തിൻറെ മാറ്റത്തെയും വികസനത്തിലെ ജനപങ്കാളിത്തത്തെയും പഠന വിധേയമാക്കുന്നു. കൊളോണിയൽ ഭരണസംസ്കാരത്തിന്റെ അവശേഷിപ്പുകൾ, ഡിജിറ്റൽ ഗവേണൻസ്, സാങ്കേതികവിദ്യയോടൊപ്പം ഭരണസംസ്കാരത്തിൽ വരേണ്ട മാറ്റം എന്നിങ്ങനെ ചർച്ച ചെയ്യുന്നു. (ഭാഗം 02)
കേരളത്തിന്റെ വികസനചരിത്രം പരിശോധിക്കുമ്പോൾ ഒരു കാര്യം വ്യക്തമാണ്. ഇവിടെ സാമൂഹിക പുരോഗതി സൃഷ്ടിച്ചത് നയരൂപീകരണം വഴി മാത്രമായിരുന്നില്ല. അതിൻറെ തുടർച്ചയായി ആ നയങ്ങളെ സമൂഹിക ജീവിതത്തിലേക്ക് ഫലപ്രദമായി എത്തിച്ച ഭരണസംവിധാനമായിരുന്നു. ഒരു നിയമം പാസാകുന്നതുകൊണ്ടോ ഒരു സർക്കാർ ഉത്തരവിറങ്ങുന്നതുകൊണ്ടോ വികസനം സംഭവിക്കുന്നില്ല. ആ നിയമത്തിന്റെ ആത്മാവ് പൗരന്റെ ജീവിതത്തിൽ യാഥാർഥ്യമാകുമ്പോഴാണ് വികസനം അർഥവത്താകുന്നത്. ആ പരിവർത്തനത്തിന്റെ പ്രധാന ഉപകരണമാണ് സിവിൽ സർവീസ്.
കേരളത്തിന്റെ സാമൂഹിക ഘടനയെ മാറ്റിമറിച്ച 1969-ലെ ഭൂപരിഷ്കരണ നിയമം ഇതിന് ഏറ്റവും മികച്ച ഉദാഹരണമാണ്. ജൻമിത്വ ഭൂഉടമാ സമ്പ്രദായത്തെ നിയമപരമായി അവസാനിപ്പിച്ച ഈ പരിഷ്കാരം ഒരു നിയമനിർമാണ വിജയമായി മാത്രം വിലയിരുത്താനാവില്ല. ലക്ഷക്കണക്കിന് ഭൂവിവരങ്ങൾ പരിശോധിക്കുകയും അവകാശങ്ങൾ നിർണയിക്കുകയും രേഖകൾ പുതുക്കുകയും തർക്കങ്ങൾ പരിഹരിക്കുകയും ചെയ്ത വിപുലമായ ഭരണപരമായ നടപടികളാണ് അതിന്റെ വിജയത്തിന് പിന്നിൽ പ്രവർത്തിച്ചത്. റവന്യൂ വകുപ്പിന്റെയും അനുബന്ധ സിവിൽ സർവീസ് സംവിധാനങ്ങളുടെയും കാര്യക്ഷമമായ പ്രവർത്തനമില്ലാതെ ഭൂപരിഷ്കരണം കേരളത്തിന്റെ സാമൂഹികചരിത്രത്തിലെ ഏറ്റവും വലിയ മാറ്റമായി മാറുമായിരുന്നില്ല.
അതുപോലെ തന്നെ പൊതുവിദ്യാഭ്യാസത്തിന്റെ വ്യാപനം വിദ്യാഭ്യാസവകുപ്പിന്റെയും പ്രാദേശിക ഭരണസംവിധാനങ്ങളുടെയും ദീർഘകാല പ്രവർത്തനത്തിന്റെ ഫലമായിരുന്നു. പ്രാഥമിക ആരോഗ്യ കേന്ദ്രങ്ങളുടെ ശൃംഖലയും പ്രതിരോധ ആരോഗ്യപ്രവർത്തനങ്ങളും കേരളത്തിന്റെ ആരോഗ്യരംഗത്തെ ദേശീയ മാതൃകയാക്കി മാറ്റിയത് ആരോഗ്യവകുപ്പിന്റെ തുടർച്ചയായ ഇടപെടലുകളിലൂടെയാണ്. തൊഴിൽ നിയമങ്ങളുടെ ഫലപ്രദമായ നടപ്പാക്കൽ തൊഴിലാളികളുടെ സാമൂഹിക സുരക്ഷ ശക്തിപ്പെടുത്തി. സാമൂഹിക ക്ഷേമപദ്ധതികൾ പ്രാദേശിക ഭരണസംവിധാനങ്ങളിലൂടെ സാധാരണക്കാരിലേക്ക് എത്തി. സഹകരണ സ്ഥാപനങ്ങളുടെ കാര്യക്ഷമമായ നടത്തിപ്പിന് സഹകരണ വകുപ്പ് നേതൃത്വം നൽകി. കൃഷി, സിവിൽ സപ്ലൈസ് തുടങ്ങി എല്ലാ ഫീൽഡ് വകുപ്പുകളും ഇപ്രകാരം കേരളീയ സാമൂഹിക ജീവിതത്തെ സ്വാധീനിച്ചിട്ടുണ്ട്. അതിനാൽ തന്നെ എല്ലാ മേഖലകളിലുമുള്ള പൊതുസ്ഥാപനങ്ങളുടെ ഭരണനിർവഹണത്തിൻ്റെ ഉൽപന്നം കൂടിയാണ് കേരളത്തിന്റെ സാമൂഹിക വികസനത്തിന്റെ അടിത്തറ. സർക്കാർ വകുപ്പുകളുടെയും സ്ഥാപനങ്ങളുടെയും കാര്യക്ഷമത സംബന്ധിച്ച ഒട്ടേറെ ആക്ഷേപങ്ങൾ നിലനിൽക്കുമ്പോൾ തന്നെയാണ് ഈ ഇടപെടലുകൾ സാധ്യമായത് എന്നതും പരിഗണിക്കപ്പെടേണ്ടതാണ്.
1992 ലെ 73,74 ഭരണഘടനാ ഭേദഗതികളും 1994 ലെ പഞ്ചായത്ത്-നഗരപാലിക നിയമങ്ങളും 1996-ൽ ആരംഭിച്ച ജനകീയാസൂത്രണ പ്രസ്ഥാനവും കേരളത്തിന്റെ വികസനചരിത്രത്തിലെ മറ്റൊരു നിർണായക വഴിത്തിരിവായിരുന്നു. വികസനത്തിന്റെ കേന്ദ്രം സെക്രട്ടേറിയറ്റിൽ നിന്ന് ഗ്രാമപഞ്ചായത്തുകളിലേക്കും നഗരസഭകളിലേക്കും മാറി. പ്രാദേശിക സ്വയംഭരണ സ്ഥാപനങ്ങൾക്ക് വികസന പദ്ധതികൾ ആസൂത്രണം ചെയ്യാനും നടപ്പാക്കാനും കൂടുതൽ അധികാരവും വിഭവങ്ങളും ലഭിച്ചു. ഇതോടൊപ്പം സർക്കാർ ഉദ്യോഗസ്ഥരുടെ പങ്കും മാറി. ഉത്തരവുകൾ നടപ്പാക്കുന്ന പരമ്പരാഗത ഉദ്യോഗസ്ഥൻ എന്നതിൽ നിന്ന് സമൂഹത്തോടൊപ്പം പ്രവർത്തിക്കുന്ന വികസനസഹായി എന്ന പുതിയ ഉത്തരവാദിത്തത്തിലേക്കാണ് സിവിൽ സർവീസ് മാറേണ്ടി വന്നത്.
ഇതൊക്കെ വ്യക്തമാക്കുന്നത് ഒരു യാഥാർഥ്യമാണ്. കേരളത്തിന്റെ വികസനചരിത്രം സിവിൽ സർവീസിന്റെ ചരിത്രം കൂടിയാണ്. അതിനാൽ സിവിൽ സർവീസിനെ ശാക്തീകരിക്കാതെയും ഗുണപരമായ പരിവർത്തനത്തിന് വിധേയമാക്കാതെയും പുതു കേരളത്തിന്റെ വികസന സ്വപ്നത്തെ മുന്നോട്ട് കൊണ്ട് പോകാൻ കഴിയില്ല.
കൊളോണിയൽ ഭരണസംസ്കാരത്തിന്റെ അവശേഷിപ്പുകൾ
കേരളത്തിന്റെ ഭരണസംവിധാനം ഇന്നും ചില ചരിത്രപരമായ പരിമിതികൾ വഹിക്കുന്നുണ്ട്. ബ്രിട്ടീഷ് കോളനിവാഴ്ചയിൽ രൂപപ്പെട്ട ബ്യൂറോക്രസിയുടെ സ്വഭാവസവിശേഷതകൾ ഇന്നും ഭരണസംസ്കാരത്തിന്റെ ഭാഗമായിത്തന്നെ തുടരുന്നു. പൗരനോടുള്ള അവിശ്വാസം, അധികാരകേന്ദ്രീകരണം, നിയമങ്ങളുടെ അക്ഷര വായന, പരമ്പരാഗതമായ നടപടിക്രമങ്ങൾ, തീരുമാനമെടുക്കുന്നതിൽ സമയക്ലിപ്തത ഇല്ലാത്തതിനാലുള്ള പ്രശ്നങ്ങൾ തുടങ്ങിയവ അതിന്റെ പ്രകടമായ ഉദാഹരണങ്ങളാണ്.
മാക്സ് വെബർ വിശകലനം ചെയ്ത നിയമാധിഷ്ഠിത ബ്യൂറോക്രസി ആധുനിക ഭരണത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനമായിരുന്നുവെങ്കിലും, അതിന്റെ ലക്ഷ്യം നിയമത്തിന്റെ ആധിപത്യം ഉറപ്പാക്കുക എന്നതായിരുന്നു. അല്ലാതെ നിയമത്തിന്റെ പേരിൽ പൗരനെ ഭരണനടപടികളുടെ തടവുകാരനാക്കുക എന്നതല്ല. നിയമങ്ങൾ ഭരണത്തിന്റെ ഉപകരണങ്ങളാണെന്നും അവ ഭരണത്തിന്റെ ലക്ഷ്യമല്ല എന്നതും ബ്യൂറോക്രസി മറന്നുപോകുന്നുണ്ട്. അതുകൊണ്ടാണ് പലപ്പോഴും നമ്മുടെ ഭരണസംവിധാനത്തിലെ നടപടിക്രമങ്ങൾക്ക് ആ ലക്ഷ്യത്തെ മറികടക്കുന്ന അവസ്ഥ ഉണ്ടാകാറുള്ളത്. അപ്പോൾ സേവനം നൽകേണ്ട സ്ഥാപനങ്ങൾ ചിലപ്പോൾ രേഖകൾ പരിശോധിക്കുന്ന സ്ഥാപനങ്ങളായി മാത്രം ചുരുങ്ങുന്നു.
സർക്കാർ ജീവനക്കാരുടെ പ്രവർത്തനത്തെ വിമർശിക്കുന്ന പൊതുവായ ധാരണകൾ പലപ്പോഴും അതിശയോക്തിപരമാണെങ്കിലും, ഈ സംവിധാനത്തിനകത്ത് പരിഷ്കാരങ്ങൾ കാലാനുസൃതമായ വേഗതയിൽ നടക്കുന്നില്ല എന്നത് യഥാർത്ഥ്യമാണ്. നടപ്പിലാക്കുന്ന പരിഷ്കരണങ്ങൾ ആകട്ടെ ഏറ്റവും അടിത്തട്ടിലെ പ്രശ്നങ്ങളെ പരിഹരിക്കാൻ സാധ്യമാക്കുന്ന ഒന്നായി മാറുന്നുമില്ല. Metrix അധിഷ്ഠിത വിവരശേഖരണവും വിലയിരുത്തലുമെന്ന കേവല യുക്തിയും മേൽനോട്ട ചിന്തയുമാണ് അതിനെ നയിക്കാറ്. സിവിൽ സർവീസിന്റെ വിശ്വാസ്യത നിലനിർത്തണമെങ്കിൽ സ്വയം വിമർശനത്തിനും അടിസ്ഥാനപരമായ നവീകരണത്തിനും അതിനുള്ളിൽ തന്നെ ഇടമുണ്ടാകണം. തിരുത്തൽ പ്രക്രിയകൾക്ക് അതിവേഗം ഉണ്ടാവുകയും വേണം.
ഡിജിറ്റൽ ഗവേണൻസ്: സാങ്കേതികവിദ്യ മാത്രമല്ല, ഭരണസംസ്കാരത്തിന്റെ മാറ്റം
കഴിഞ്ഞ രണ്ട് പതിറ്റാണ്ടിനിടെ ഭരണരംഗത്ത് ഡിജിറ്റൽ സാങ്കേതികവിദ്യ വലിയ മാറ്റങ്ങൾ സൃഷ്ടിച്ചിട്ടുണ്ട്. വിവിധ വകുപ്പുകൾ ഓൺലൈൻ സേവനങ്ങളിലേക്കും ഇ-ഓഫീസ് സംവിധാനങ്ങളിലേക്കും ഏകീകൃത സേവന പോർട്ടലുകളിലേക്കും മാറിക്കൊണ്ടിരിക്കുകയാണ്. വില്ലേജ് ഓഫീസുകളിൽ നടപ്പിലാക്കിയ ഇ ഡിസ്ട്രിക്റ്റ് (E-District) , തദ്ദേശസ്വയംഭരണ സ്ഥാപനങ്ങളിൽ നടപ്പിലാക്കിയ കെ-സ്മാർട്ട് (K-SMART), ഫയൽ നീക്കങ്ങൾക്കുള്ള ഇ ഓഫീസ് (e-Office) പോലുള്ള സംരംഭങ്ങൾ ഈ മാറ്റത്തിന്റെ ഭാഗമാണ്. എന്നാൽ, ഡിജിറ്റൽ ഗവേണൻസ് എന്നത് സേവനങ്ങളെ കമ്പ്യൂട്ടറിലേക്ക് മാറ്റുന്നതിൽ മാത്രം ഒതുങ്ങുന്നില്ല. പേപ്പർ ഫയലിന് പകരം ഡിജിറ്റൽ ഫയൽ ഉപയോഗിക്കുന്നതുകൊണ്ട് മാത്രം ഭരണപരിഷ്കാരം സംഭവിക്കില്ല. നടപടിക്രമങ്ങൾ പഴയതുപോലെ തന്നെ തുടരുകയും, തീരുമാനമെടുക്കുന്ന സംസ്കാരം മാറാതിരിക്കുകയും ചെയ്യുന്നുവെങ്കിൽ സാങ്കേതികവിദ്യ എന്നത് പുതിയ രൂപത്തിലുള്ള പഴയ ബ്യൂറോക്രസിയായി മാറും.
ഡിജിറ്റൽ ഗവേണൻസിന്റെ യഥാർത്ഥ ലക്ഷ്യം ഭരണനിർവഹണത്തെ കൂടുതൽ സുതാര്യമാക്കുകയും, വേഗത്തിലാക്കുകയും, ഉത്തരവാദിത്തമുള്ളതാക്കുകയും ചെയ്യുക എന്നതാണ്. അതിനായി വിവരങ്ങൾ ശേഖരിക്കുന്നതിലുപരി അവ വിശകലനം ചെയ്ത് പൊതുനയരൂപീകരണത്തിൽ ഉപയോഗിക്കാനുള്ള ശേഷി വളർത്തണം. ഇതാണ് ഇന്ന് ചർച്ച ചെയ്യപ്പെടുന്ന Evidence-Based Governance അല്ലെങ്കിൽ Data-Driven Government എന്ന ആശയം. ഭാവിയിലെ ഭരണസംവിധാനത്തിൽ കൃത്രിമബുദ്ധി (Artificial Intelligence), ഡാറ്റാ അനലിറ്റിക്സ്, പ്രവചനാധിഷ്ഠിത സേവനങ്ങൾ (Predictive Public Services), ഏകീകൃത ഡിജിറ്റൽ പ്ലാറ്റ്ഫോമുകൾ എന്നിവയ്ക്ക് വലിയ പങ്കുണ്ടാകും. എന്നാൽ സാങ്കേതികവിദ്യ മനുഷ്യനെ മാറ്റിസ്ഥാപിക്കാനല്ല, മനുഷ്യകേന്ദ്രീകൃത ഭരണത്തെ കൂടുതൽ കാര്യക്ഷമമാക്കാനാണ് ഉപയോഗിക്കേണ്ടത്. ഒരു പൗരന് ലഭിക്കുന്ന സേവനത്തിന്റെ ഗുണനിലവാരമാണ് ഡിജിറ്റൽ ഗവേണൻസിന്റെ യഥാർത്ഥ വിജയമാനദണ്ഡം.
ഉത്തരവാദിത്തത്തിന്റെ പുതിയ നിർവചനം
സിവിൽ സർവീസിൽ ഉത്തരവാദിത്തം (Accountability) എന്ന ആശയം നിലവിലുണ്ടെങ്കിലും, അത് പലപ്പോഴും ശിക്ഷാനടപടികളിലോ മേലുദ്യോഗസ്ഥർക്ക് മുന്നിലുള്ള വിശദീകരണ ബാധ്യതയിലോ ഒതുങ്ങുന്നു. ജനാധിപത്യ ഭരണത്തിൽ ഉത്തരവാദിത്തം അതിനേക്കാൾ വിശാലമായ ആശയമാണ്. ഭരണനടപടികളുടെ അന്തിമ വിലയിരുത്തൽ നടത്തേണ്ടത് പൗരന് ലഭിക്കുന്ന സേവനത്തിന്റെ ഗുണനിലവാരത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തിലായിരിക്കണം. ഇന്ന് പൊതുഭരണ പഠനങ്ങളിൽ ഒരു പദ്ധതിയുടെ വിജയം അഞ്ച് ഘട്ടങ്ങളിലൂടെയാണ് വിലയിരുത്തുന്നത്. വിഭവങ്ങൾ (Input), നടപടിക്രമങ്ങൾ (Process), ലഭ്യമായ സേവനം (Output), പൗരന്റെ ജീവിതത്തിൽ ഉണ്ടായ മാറ്റം (Outcome), സമൂഹത്തിൽ സൃഷ്ടിച്ച ദീർഘകാല സ്വാധീനം (Impact) എന്നിവയാണവ. നമ്മുടെ ഭരണസംവിധാനം പലപ്പോഴും ആദ്യ മൂന്ന് ഘട്ടങ്ങളിലേക്കാണ് കൂടുതൽ ശ്രദ്ധ കേന്ദ്രീകരിക്കുന്നത്. എന്നാൽ ഒരു ക്ഷേമരാഷ്ട്രത്തിൽ അവസാന രണ്ട് ഘട്ടങ്ങളാണ് കൂടുതൽ പ്രാധാന്യമർഹിക്കുന്നത്.
ഉദാഹരണത്തിന്, ഒരു വകുപ്പിന്/ഓഫീസിന് ആയിരക്കണക്കിന് അപേക്ഷകൾ തീർപ്പാക്കിയതായി രേഖപ്പെടുത്താൻ കഴിയും. എന്നാൽ, അതിലൂടെ പൗരന് സമയബന്ധിതവും നീതിപൂർവകവുമായ സേവനം ലഭിച്ചോ?, സേവനം ലഭിച്ചതിലൂടെ അദ്ദേഹത്തിന്റെ ജീവിതത്തിൽ ഗുണപരമായ മാറ്റമുണ്ടായോ? എന്നീ ചോദ്യങ്ങൾക്കുള്ള ഉത്തരങ്ങളാണ് ഭരണത്തിന്റെ യഥാർത്ഥ വിജയത്തെ നിർണ്ണയിക്കുന്നത്. അതിനാൽ സിവിൽ സർവീസിലെ ഉത്തരവാദിത്തം ഫയലുകളുടെ എണ്ണത്തിലോ തീർപ്പാക്കിയ അപേക്ഷകളുടെ കണക്കിലോ ഒതുങ്ങാതെ Public Value സൃഷ്ടിക്കുന്നതിലേക്ക് വികസിക്കണം. ഭരണസംവിധാനത്തിന്റെ കാര്യക്ഷമതയുടെ ഏറ്റവും വലിയ അളവുകോൽ പൊതുജനങ്ങളുടെ വിശ്വാസമാണ്. ആ വിശ്വാസം വർധിപ്പിക്കുന്ന ഭരണസംസ്കാരമാണ് ഭാവിയിലെ കേരളത്തിന് ആവശ്യം.
ഇരുപത്തിയൊന്നാം നൂറ്റാണ്ടിലെ കേരളത്തിന്റെ വികസന വെല്ലുവിളികൾ ഇനി അടിസ്ഥാന സൗകര്യ വികസനത്തിൽ മാത്രം ഒതുങ്ങില്ല. സാങ്കേതികവിദ്യ, കാലാവസ്ഥാ വ്യതിയാനം, ജനസംഖ്യാപരമായ മാറ്റങ്ങൾ, തൊഴിൽ വിപണിയിലെ പരിവർത്തനങ്ങൾ, പ്രായമായ ജനസംഖ്യയുടെ വർധന, ഡിജിറ്റൽ സമത്വം തുടങ്ങിയ പുതിയ വെല്ലുവിളികളെ നേരിടാൻ സിവിൽ സർവീസും പുതിയ ശേഷികൾ ആർജിക്കേണ്ടതുണ്ട്. ഭരണത്തിന്റെ രൂപം മാറുമ്പോൾ ഭരണസംസ്കാരവും മാറണം. അതാണ് പുതിയ കേരള മാതൃകയുടെ അടുത്ത നിർണായക ഘട്ടം.
(തുടരും)
ധാർമ്മികതയിലധിഷ്ഠിതമായ സിവിൽ സർവീസും പുതിയ കേരള മാതൃകയും സാങ്കേതികവിദ്യയും മനുഷ്യകേന്ദ്രീകൃത ഭരണവും – തുടർ ഭാഗങ്ങളിൽ വായിക്കാം.
